——交通运输部水运局宋德星局长
——规范公路施工分包 维护建设市场秩序
　　为规范公路工程施工分包活动，引导公路工程施工分包市场健康、有序地发展，交通运输部日前发布了《公路工程施工分包管理办法》（以下简称《办法》）。以下我部将就《办法》出台的背景、内容、特点等进行解读。 
  《办法》出台的背景 
　　加强市场监管，规范分包活动，是工程建设领域专项治理的重点工作。《办法》的出台是市场经济体制下行业健康发展的需要，是规范公路建设市场分包行为的需要，是完善公路建设市场法律法规体系的需要。
　　工程分包的产生是计划经济向市场经济过渡的产物，是社会分工专业化的必然结果，在国外工程管理中也普遍存在。规范引导施工单位进行合理、合法的分包、既有利于施工企业的发展壮大和结构调整，也有利于规范建设市场，提高工程质量，降低建设成本。我国《招标投标法》、《建设工程质量管理条例》、《公路建设市场管理办法》、《公路建设监督管理办法》等法律、法规和部门规章相继对工程分包进行了相应规定，但由于种种原因，公路工程中的违法分包现象仍然屡禁不止。  我国公路工程施工分包现状 
　　目前，我国公路工程施工分包主要存在以下四种情况：一是正常的工程分包，即合法分包，主要体现为经业主同意后依法进行专业分包或劳务作业分包；二是业主违法指定分包；三是施工单位违法分包，即施工单位未经业主同意私自分包，特别是以劳务合作、劳务作业分包、设备租赁等形式分包给不具备相应施工资质的施工单位或“包工头”；四是分包单位非法再分包或转包。做好工程分包行为管理有助于规范建设市场秩序，提高工程质量和安全管理水平，根治违法转包分包等工程建设领域突出问题，有效预防腐败。
　　目前，全国虽已有部分省（市）制定了分包管理办法，但作为地方规范性文件，由于缺乏上位法的支持而受到种种限制。如《公路建设市场管理办法》中关于分包工程量不得超过总工程量30%的规定已不能适应当前公路建设管理发展的需要，从而影响到了主管部门对公路工程施工分包活动的管理，大部分专业分包以劳务合作之名存在，游离于监管之外。这也是导致地方办法出台后实施效果不理想的一大原因。
　　就目前实际情况来看，公路工程施工需要分包，特别是部分专业性较强的专业工程无论是从质量、安全上考虑，还是从进度、费用上考虑都更适合由专业分包人完成。为了统一指导全国各地的分包管理行为，解决有关规章制度与公路行业分包管理活动之间的矛盾，制定全国公路工程施工分包管理办法十分必要。  制订《办法》的基本原则 
　　《办法》起草的主要思路是“清晰界定分包概念，依法放宽分包准入，差别化管理分包行为，培育规范分包市场”。
　　《办法》基本原则：一是严格遵循上位法，充分体现行业特点。办法既要符合现行法律法规的规定，同时结合公路工程专业分包特点和实际做法，做到上位法与行业特点的有机结合。二是疏堵结合，以疏为主，规范引导。督促承包人在公正、公开的基础上，合法、合理、规范分包，禁止违法分包和转包，积极有效地引导公路工程施工分包市场健康、有序地发展。三是尊重现状，注重实效。针对公路工程施工分包现状，实事求是，不回避问题，广泛征求意见，积极探索有效的解决措施，内容力求完整、全面，措施力求得当、有效，确保《办法》的科学性、前瞻性、适用性和可操作性。  鼓励专业化分包 强化第一承包人责任 
　　施工分包的定义和转包的界定是《办法》起草工作的难点。
　　目前，我国法律法规中并没有明确的施工分包定义，因此交通运输部对于施工分包如何定义进行了慎重考虑并广泛征求了意见。最终将分包定义为专业工程分包，