海洋环境民事公益诉讼若干问题研究——以船舶溢油致海洋资源与生态污染损害赔偿案件为视角

一、研究背景

（一）三组概念的异同分析

1、环境公益诉讼与一般环境侵权之诉

公益诉讼，不是为了保护公民、法人或其他组织遭受损害的个体利益，而是“为了保护那些超越了个体利益、私人利益之公共利益而采取的诉讼形式”[1]。环境公益诉讼，是指由于自然人、法人或其他组织的违法作为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害的，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼[2]。2006年国务院发布的《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》第27条指出：“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼。”这是中国官方文件第一次正式出现和认可“环境公益诉讼”的概念[3]。从以上定义可以看出，环境公益诉讼包括环境行政公益诉讼与环境民事公益诉讼。环境行政公益诉讼属于行政诉讼，被告是行政机关，侵权行为是该行政机关的违法行为。环境民事公益诉讼，则是民事主体违法侵害社会公共利益，属于新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称“《民诉法》）规定的民事公益诉讼，系本课题的主要研究对象。

较传统民法的一般环境侵权之诉而言，环境公益诉讼存在如下显著特征：

（1）就原告资格而言，环境公益诉讼不要求原告与诉讼行为有法律上的利害关系。

（2）就诉讼目的而言，一般环境侵权诉讼的目的是保护人与人之间的私人利益，其范围局限于眼前的、直接的利益，更以经济利益为重。环境民事公益诉讼则以谋求人与自然的和谐与发展为出发点和归宿，保护的是环境公共利益，其范围不仅包括直接利益，还包括间接利益；不仅包括经济利益，还包括健康、审美、娱乐等多方面的利益；不仅包括当代人的环境利益，也包括后代人的环境利益等等。

（2）就法院作用而言，环境公益诉讼是针对现代社会环境危机频发而特别设置的，不能再用传统二元对立的纠纷解决模式和尊重“私法自治”的民法理论来简单评价法院的功能，而应从社会公共利益的追求上来审视[4]。就目前而言，公益诉讼程序采用职权主义模式已是各国通例，法院行使司法权将更为积极。

（4）就既判力而言，一般环境侵权案件的既判力仅在当事人之间发生作用，而在环境公益诉讼中，为避免讼累或重复裁判，众多未参加诉讼的受害者可通过直接援用判决而获得保护。

尽管存在上述区别，同一环境污染事件往往会同时发生公益诉讼与私益诉讼，两者之间界限较为模糊，联系更加紧密，如何妥善处理两者关系成为环境民事公益诉讼无法回避的问题。

2、环境公益诉讼与海洋环境公益诉讼

关于海洋环境公益诉讼的定义在理论上并没有统一意见。较有代表性的观点认为，海洋环境公益诉讼是指与具体案件无直接利害关系的特定主体，对享有海洋环境与资源保护监督管理权的国家机关因其环境违法行为和企业、事业单位及个人因污染海洋环境或破坏自然资源而使海洋环境公共利益受到损害或有损害可能的行为向人民法院提起的诉讼[5]。相应地，海洋环境公益诉讼也分为两类:对国家机关提起的海洋环境行政公益诉讼，以及对企事业单位或者个人提起的海洋环境民事公益诉讼。本课题主要研究对象为海洋环境民事公益诉讼，即与具体案件无直接利害关系的特定主体，对企业、事业单位及个人因污染海洋环境或破坏自然资源而使海洋环境公共利益受到损害或有损害可能的行为向人民法院提起的诉讼。

基于海洋溢油污染具有整体性、连通性、复杂性以及预防治理难等特点，国际上专门针对船舶油污损害赔偿制定了一系列规则。而我国作为相关公约的缔约国，相应地在国内也颁布了诸多海洋、海事等方面特殊的民事诉讼程序和实体法律法规。鉴此，海洋环境公益诉讼在管辖法院、适格原告、诉讼程序、损害赔偿机制等方面均与环境公益诉讼存在显著差异，下文将逐一列举。

3、海洋环境污染损害与船舶溢油污染损害

《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称“《海洋环境保护法》”）基本采纳了《联合国海洋法公约》对“海洋环境污染”的定义[6]，《海洋环境保护法》第九十五条第一款规定，“海洋环境污染损害，是指直接或者间地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”司法实践中，该条所指的“物质或者能量”一般体现为油类物质或其他有毒有害物质。事实上，油污损害除来源于船舶之外，还包括海上开采石油的钻井平台、海底输油管道、港口作业、海洋工程建设、海洋倾倒废弃物、陆源污染等等。限于篇幅，本课题主要研究因船舶溢油导致的海洋资源与生态污染损害赔偿问题。

较海洋环境其他毒害物质污染损害而言，船舶溢油污染损害呈现出如下特征：一是重大事故发生几率较高、侵害对象具有公共性、广泛性；二是油污损害具有潜在性、延续性、缓慢性，油污损害往往隐蔽于一个较为缓慢的量变过程，经一段时间、多种因素复合累积后方逐渐显现；三是损害后果表现形态的变异性，损害后果可能因时过境迁或海洋环境自身变异而被掩盖或淹没。

（二）船舶溢油致海洋资源与生态污染损害赔偿的研究背景

1、基于“船货共担风险”原则中国特色船舶油污损害赔偿责任体系已初步建成

随着几起重大油污事故的发生，国际上对油污的预防和治理摸索出一套行之有效的体制。其核心就是《1969年国际油污损害民事责任公约》和与之配套的《1971年国际油污损害赔偿基金公约》，该套制度设计的思路是：（1）由漏油船负污染的第一赔偿责任；（2）漏油船可以对油污享受责任限制；（3）实行油轮强制保险制度；（4）成立油污基金，无法索赔的油污损失或超过责任限制的油污损失，可以由油污基金承担补充赔偿责任[7]。该公约体系的最大贡献在于建立了双重赔偿主体机制：第一重是民事责任主体及其保险人或保证人，第二重为国际油污赔偿基金，资金来源于对石油行业征收的摊款或税款。损害赔偿责任由航运业和石油行业分担：航运业的赔偿义务通过保险得到分散，石油行业的赔偿义务通过基金摊款或税款得到分散[8]。

2000年10月，国际海事组织决议分别通过了对经1992年议定书修正的《1969年国际油污损害民事责任公约》（以下简称“《1992年民事责任公约议定书》”）的修正案和对经1992年议定书修正的《1971年国际油污损害赔偿基金公约》（以下简称“《1992年基金议定书》”）的修正案，提高了船舶所有人的油污损害责任限额和基金的赔偿限额。修正案规定的限额比1992年议定书规定的限额提高了 50.37％。这两项修正案于2003年11月1日生效。我国是这两项公约的缔约国，但油污基金公约只适用于香港特别行政区。因此，“1992年民事责任公约议定书”的2000年修正案对我国内地和香港特区均具有约束力，而“1992年基金议定书”的2000年修正案只对香港特区具有约束力[9]。基于上述公约所确立的“船货共担风险”这一原则，我国在2010年3月1日正式实施的《防治船舶污染海洋环境管理条例》第七章中确立了船舶油污损害民事责任强制保险制度[10]，并在2010年10月1日起施行的《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》中规定了具体措施。

关于船舶油污损害赔偿基金，目前《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》及实施细则均已施行，且经国务院批准，从2012年7月1日起已开征船舶油污损害赔偿基金，所征收的基金至今已初具规模。2015年6月18日，中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会的正式成立标志着我国船舶油污损害赔偿机制建设步入新的阶段，相关《索赔指南》以及《理赔导则》也在紧锣密鼓地筹备中，将于近期出台。至此，我国船舶油污损害赔偿体系已初步建成。尽管目前船舶油污损害赔偿基金尚未启动实际赔付程序，但随着诸项新规陆续出台、赔付流程逐步完备的大好形势下，我国船舶溢油事故的受害者的获偿情况将得到明显改善。

2、与船舶油污损害赔偿有关的国际公约在我国的适用已趋于成熟

尽管我国尚没有专门调整船舶油污损害赔偿案件的法律，通过国内立法逐步引入国际公约、并在司法实践中予以逐步完善，现今公约在我国的适用已趋于成熟。司法实践中，《1992年民事责任公约议定书》的2000年修正案以及《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》（以下简称“《燃油公约》”）应仅限于适用具有涉外因素的船舶油污损害赔偿案件。而对于国内发生的船舶油污损害赔偿案件则应适用国内法。最高人民法院于2002年通过对山东省高级人民法院审理的“烟台海上救助打捞局与荣成市落凤港渔业公司船舶油污损害赔偿纠纷一案”的提审，确立了适用《中华人民共和国海商法》（以下简称“《海商法》”）和《海洋环境保护法》审理国内船舶油污损害赔偿案件的原则[11]。

关于国际公约的具体适用问题。根据《燃油公约》第4条的规定，只要是《1992年民事责任公约议定书》规定的污染损害，不论是否能够根据《1992年民事责任公约议定书》获得赔偿，《燃油公约》均不适用。按照《1992年民事责任公约议定书》第1条第1款和第5款关于船舶和油类的界定，《1992年民事责任公约议定书》适用于专门为运输油类货物而建造或改造的船舶以及实际装载油类货物之后的航次，只要能够确保在该航次中，船上留有油类货物的残余物。因此通常情况下，认为专门用于油类货物运输的油轮、多用途船或者兼用船等船舶以及出于空载航次的这些船舶，依然属于《1992年民事责任公约议定书》调整的范围。由于《1992年民事责任公约议定书》规定的油类货物包括燃油，并且不论该燃油是作为货物装运还是在燃油舱中，因此导致的燃油污染损害，一律适用《1992年民事责任公约议定书》。而对于《1992年民事责任公约议定书》调整的船舶以外的其他任何类型的船舶，为船舶提供动力的燃油舱中的燃油泄漏导致的污染损害，则适用《燃油公约》。[12]

由此，船舶溢油损害赔偿司法实践中，往往需根据溢油船舶的种类、油类是否作为货物运输、以及油类的具体属性判断究竟应适用哪个公约。通常情况下，船舶溢油损害赔偿可分为以下两类，这两类损害赔偿因适用不同的公约，在责任限额、基金设立等方面均存在显著差异。

一类是油轮装载的持久性油类溢油损害赔偿。《海商法》第208条规定，“本章不适用于下列各项：……（二）中华人民共和国参加的国际油污损害民事责任公约规定的油污损害的赔偿请求；……”。根据上述规定，针对油轮装载的持久性油类造成的油污损害主张责任限制的，应当设立仅供油污损害赔偿请求清偿的专项的油污损害赔偿责任限制基金。有关管辖、责任限制条件、油污基金数额、禁止保全船舶所有人财产的条件、未按期申请债权登记的后果、油污基金的分配方式等，适用最高人民法院《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（以下简称“《油污司法解释》”）第2条、第21条至第27条的规定，其他相关程序适用海事诉讼特别程序法及其司法解释的规定。

另一类是油轮装载的非持久性燃油或者非油轮装载的燃油溢油损害赔偿。该类赔偿请求属于我国《海商法》第207条规定的“与船舶营运直接相关的侵犯非合同权利的行为造成损失的赔偿请求”，通常情况下被认定为限制性债权。若肇事船方对油污损害结果的发生及扩大不存在“故意或明知可能造成损失而轻率地作为或者不作为”，即不存在丧失责任限制的情节，则可依法限制其赔偿责任。此外，根据《油污司法解释》第19条之规定[13]，油轮装载的非持久性燃油或者非油轮装载的燃油造成的油污损害赔偿请求，与同一事故引起的其他损害赔偿请求，共同享有同一海事赔偿责任限制基金。有关基金设立、债权登记与受偿等相关程序，适用海事诉讼特别程序法及其司法解释的规定。

3、关于审理海洋资源与生态污染损害赔偿纠纷的专门性司法解释有待出台

2014年7月11日，最高人民法院民四庭就《关于审理海洋资源与生态污染损害赔偿纠纷案件若干问题的规定（草案）》（以下简称“《海洋资源与生态污染损害赔偿草案》”）在广州海事法院召开海事审判系统内部论证会，与会者普遍认为，在新修订的《民诉法》、《海洋环境保护法》等相关法律已经对公益诉讼作出原则规定的前提下，应针对海洋污染案件的特殊性问题尽快出台相应的司法解释，以规范和指导海洋生态公益诉讼[14]。

在上述专门性司法解释出台之前，从研究海洋环境民事公益诉讼与一般环境民事公益诉讼的异同点出发，总结两者之间的共性以深化《环境民事公益诉讼司法解释》对海洋生态公益诉讼的指导意义，与此同时，厘清两者之间的差异继而明确不宜适用《环境民事公益诉讼司法解释》的特殊性问题，具有十分重要的现实意义。

二、海洋环境民事公益诉讼特殊性研究

（一）一般环境民事公益诉讼概述

1、适度拓宽原告资格

为了让更多主体参与到公共环境权益的维护中来，学界要求最大限度拓宽环境民事公益诉讼的原告资格的呼声日益高涨。有学者建议应确立公民享有公益诉讼的原告资格，亦由学者指出，公众参与环保的体制内渠道缺位，是形成我国环保领域“高关注，弱参与”现象的制度根源之一[15]。对此，立法上已逐渐对上述观点予以适当回应。新修订的《民诉法》第55条确立了“有关组织”的公益起诉权，2014 年新修订的《环境保护法》第58 条、《环境民事公益诉讼司法解释》第1条至第5条均对符合起诉条件的“有关组织”予以了限制性规定，例如：依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织享有环境公益起诉权等。由此，环境民事公益诉讼的原告资格得以适当拓宽。

2、适度强化法院职权主义

鉴于环境污染具有不可逆性、地域广阔性、潜在受害人不确定性和社会公共利益受损的广泛性，公益诉讼程序往往采取职权主义模式，法院行使司法权更为积极。《环境民事公益诉讼司法解释》的一系列规定均体现了法院职权主义的行使，例如：法院主动释明诉讼请求、依职权调查取证、依职权委托鉴定、主动移送执行等。同时，当事人行使主张、自认、和解、撤诉、反诉等权利均受到一定程度的限制和制约。

3、适度降低原告对损害事实的举证责任

《环境环境公益诉讼司法解释》第23条规定：“对生态环境修复费用，法院可以结合污染环境、破坏生态的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度、防治污染设备的运行成本、被告因侵害行为所获得的利益以及过错程度等因素，并可以参考负有环境保护监督管理职责的部门的意见、专家意见等予以合理确定。”基于环境侵权案件中环境侵权行为具有间接性、复杂性与隐蔽性等特点，从保护弱者的实质公平正义理念出发，考虑到原告举证难度和费用问题，可由法院依职权合理确定损害事实，这也是环境民事公益诉讼区别与其他诉讼的一个显著特征。

4、首次确立生态修复赔偿之诉

“恢复原状”为环境侵权责任承担的核心方式。《环境民事公益诉讼司法解释》第20条规定：“人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用，也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。”实践中，修复主体可以是多元化的。人民法院可以通过招标等市场方式委托第三方治理机构修复生态环境；人民法院认为必要的，还可以商请负有监督管理职责的环境保护主管部门参与修复。

5、注重环境司法与环境执法之有效衔接

环境治理是一项系统工程，需要环境保护主管部门和司法机关协调配合，为此，《环境民事公益诉讼司法解释》对环境民事公益诉讼与行政执法的衔接作了专门规定。该解释第12条规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门。”第26条规定：“对于因相关部门依法履行监管职责而使原告诉讼请求全部实现的，原告申请撤诉的，人民法院应予准许。”为进一步落实协调机制，最高人民法院还与民政部、环境保护部联合下发《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》[16]，对查询社会组织基本信息、调取证据资料以及组织修复生态环境等需要部门间协调配合的内容提出了明确的要求。

6、对私益诉讼与公益诉讼予以区分

关于同一侵权行为的公益诉讼和私益诉讼关系如何处理，2015年2月4日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称《民诉法解释》）第288条、《环境民事公益诉讼司法解释》第29条均明确规定，法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，���影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第119条的规定提起诉讼。此外，《环境民事公益诉讼司法解释》第10条第3款规定：“公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的，告知其另行起诉。”据此，该规定排除了私益诉讼并入公益诉讼一并处理的可能。

7、私益诉讼原告的受偿顺位优先

环境民事公益诉讼案件的复合性主要表现为公益诉讼和私益诉讼的交织。为明确两者的关系，《环境民事公益诉讼司法解释》规定私益诉讼的提起不受环境民事公益诉讼的影响，还设立了允许私益诉讼原告“搭便车”的制度，并对两者的受偿顺位作了明确[17]。该解释第31条规定：“被告因污染环境、破坏生态在环境民事公益诉讼和其他民事诉讼中均承担责任，其财产不足以履行全部义务的，应当先履行其他民事诉讼生效裁判所确定的义务，但法律另有规定的除外。”根据该规定，除法律另有规定外，当被告因环境污染、破坏生态被环境民事公益诉讼和私益诉讼判决承担责任，其财产不足以履行判决确定的全部赔偿义务的情况下，应当先履行私益诉讼判决所确定的义务。

（二）一般环境民事公益诉讼相关规定在海洋环境民事公益诉讼中的适用

海洋环境民事公益诉讼就属性而言仍属于公益诉讼的一种，在如下方面均呈现出公益诉讼的一般特征，宜适用一般环境民事公益诉讼之规定。

1、人民法院应依职权调查取证

根据《民诉法解释》之规定，对于“涉及可能损害国家利益、社会公共利益的”、“涉及民事诉讼法第五十五条规定诉讼的”案件，人民法院调查收集证据，可不依照当事人的申请而依职权进行。《环境民事公益诉讼司法解释》第14条也规定了：“对于审理环境民事公益诉讼案件需要的证据，人民法院认为必要的，应当调查收集。对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。”公益诉讼涉及到国家利益和社会公共利益，人民法院在公益诉讼中拥有更大的职权，行使司法权更为积极，在程序原理上不受辩论主义的限制。公益诉讼程序采职权主义，是各国民事诉讼法的通例[18]。

对此，海洋环境民事公益诉讼也不例外。因海洋环境、特别是油污损害本身具有的潜在延续、缓慢发展等复杂特性，就举证责任分配而言，人民法院不能简单地将证据收集和调查任务完全推给当事人，而有义务主动查清涉及公共利益的案件事实，当事人自认的事实也应接受法院审查，当事人未主张的事实法院也可以审查。从某种意义上说，法院在公益诉讼中承担更多的“举证责任”，这恐怕才是公益诉讼和私益诉讼在举证责任相关制度上最大的区别[19]。

2、人民法院对当事人行使处分权进行适度限制

《环境民事公益诉讼司法解释》第25条规定：“环境民事公益诉讼当事人达成调解协议或者自行达成和解协议后，人民法院应当将协议内容公告，公告期间不少于三十日。公告期满后，人民法院审查认为调解协议或者和解协议的内容不损害社会公共利益的，应当出具调解书。当事人以达成和解协议为由申请撤诉的，不予准许。调解书应当写明诉讼请求、案件的基本事实和协议内容，并应当公开。”

同样地，《海洋资源与生态污染损害赔偿草案》第8条对“诉讼调解”亦有明确规定：“依法行使海洋环境机关管理权的机关与污染责任人就海洋资源与生态污染损害赔偿自愿达成调解协议，人民法院根据当事人举证是否充分、基本事实是否清楚以及当事人争议大小等案情，审查认定调解协议没有明显损害国家利益的，可以制作调解书予以确认。”

3、赔偿范围方面，既包括预防措施、恢复费用，也包括恢复期间损失及调查评估费用

将《环境民事公益诉讼司法解释》第19条、第20条、第21条关于“赔偿范围”的规定与《海洋资源与生态污染损害赔偿草案》第4条[20]逐一比较可以发现，两者之间基本呈现一一对应关系。“原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用”对应于“预防措施费用”；“生态环境修复费用”对应于“污染环境恢复费用”；“生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失”对应于“恢复期间损失”，当然，生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用，也与“调查评估费用”基本对应，由此可见，除个别表述存在细微差异外，环境公益诉讼的赔偿范围基本涵盖了海洋资源与生态污染损害赔偿范围，两者并无显著差别。

4、公益诉讼赔偿款项实行“专款专户”管理

与《环境民事公益诉讼司法解释》对于环境修复资金和服务功能损失等款项要求专款专用相类似，《海洋资源与生态污染损害赔偿草案》第7条关于“损害赔偿金的执行”明确规定：“人民法院判决污染责任人承担海洋资源与生态污染损害赔偿责任的，一并判决原告受领赔款后向国库交纳。原告申请人民法院执行有关生效判决时，人民法院应当要求其提供财政部门提供的收款账户。”目前，无锡、昆明、贵阳等地采取的是将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金的方式管理使用，其中贵阳市设立了生态修复基金专户和生态文明建设基金，昆明市设立了环境民事公益诉讼救济专项基金，无锡则设立了财政专户[21]，这些做法都对上海如何落实“专款专户”管理具有借鉴意义。

（三）海洋环境民事公益诉讼中不宜适用《民事公益诉讼司法解释》的情况

与一般环境民事公益诉讼案件对污染者苛以重责不同，船舶溢油事故的肇事船方可依法申请设立责任限制基金，根据法律规定，公益诉讼与私益诉讼必须在同一个责任限制基金中按比例受偿。为此，海洋环境民事公益诉讼从根本上突破了一般环境民事公益诉讼中将公益诉讼与私益诉讼分别审理，且私益诉讼优先于公益诉讼受偿的做法，在管辖法院、索赔主体、责任主体、赔偿机制等方面均与一般环境民事公益诉讼存在较大差异。

1、 司法管辖方面，宜由“采取预防污染措施地”法院取代“被告住所地”法院享有管辖权

环境民事公益诉讼本质上属于侵权纠纷性质，按照民事诉讼法关于侵权案件管辖的规定，应由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖，侵权行为地包括污染环境、破坏生态行为发生地和损害结果地。《环境民事公益诉讼司法解释》第6条第1款规定：“第一审环境民事公益诉讼案件由污染环境、破坏生态行为发生地、损害结果地或者被告住所地的中级以上人民法院管辖。”同时，第6条第3款还规定了：“同一原告或者不同原告对同一污染环境、破坏生态行为分别向两个以上有管辖权的人民法院提起环境民事公益诉讼的，由最先立案的人民法院管辖，必要时由共同上级人民法院指定管辖。”

我们认为，宜由“采取预防污染措施地”取代“被告住所地”海事法院享有管辖权，理由如下：首先，为切实维护国家主权和海洋权益，就应该积极作为，勇于担当国际公约赋予缔约国的排他主权。由“被告住所地”管辖显然不利于我国国家主权的行使和海洋权益的维护；其次，根据《油污司法解释》第2条第2款规定：“油轮装载持久性油类引起的船舶油污事故，发生在中华人民共和国领域和管辖的其他海域外，对中华人民共和国领域和管辖的其他海域造成油污损害或者形成油污损害威胁，当事人就船舶油污事故造成的损害提起诉讼、申请设立油污损害赔偿责任限制基金，由油污损害结果地或者采取预防油污措施地海事法院管辖。”由此，由“采取预防油污措施地”法院管辖存在法律依据。事实上，船舶溢油损害赔偿案件除包含致海洋资源与生态污染损害的公益诉讼之外，往往还包含清污机构就清污费用的索赔，由“采取预防油污措施地”法院管辖也更便于相关证据的收集及事实的查明。《海洋资源与生态污染损害赔偿草案》第2条关于“诉讼管辖”规定：“海洋资源与生态污染损害赔偿诉讼，由污染发生地、损害结果地、采取预防污染措施地海事法院管辖。”我们对此深表赞同。

2、索赔主体方面，现阶段诉权主体不宜包含“社会组织”和“检察机关”

关于海洋污染公益诉讼的原告资格问题，目前仅有《海洋环境保护法》第90条有所涉及，即仅规定了行使海洋环境监督管理权的部门有权代表国家提起诉讼[22]。现行国家海洋管理体系主要以各部门、各行业分散管理为主，该体系难免存在一定结构性缺陷。例如，海洋资源利用与环境管理实行单项和部门管理，各部门如海洋、交通、农业、石油、旅游等职责平行，缺乏综合协调和联合执法的机制和手段，各部门之间的协调成为海洋管理的顽疾，致使行政区域、跨行政部门的海洋生态环境保护问题难以解决[23]。

在这一背景下，现阶段有无必要按照《环境公益诉讼司法解释》赋予“社会组织”享有原告资格值得商榷。我们认为，除6个法定行使海洋环境监督管理权的部门之外，现阶段不宜授予“社会组织”在海洋环境民事公益诉讼中享有原告资格。理由在于：首先，对于“社会组织”而言，国家机关在应急机制的启动，清污、防污力量的配备，专业人员的调拨以及损失鉴定的权威性等方面均有着无法比拟的优势，“社会组织”即便被授予原告资格，其索赔的专业性及权威性也远远不及国家机关；其次，“多头治海”的混乱局面尚未得到有效改善。《海洋环境保护法》第5条中赋予了多个部门对海洋环境的监管权，特别是在某些事项上几个部门存在“监管权”的重叠，这就为在具体的海洋环境污染案件中谁有权代表国家诉讼带来了不确定性[24]。而各部门监管权的重叠很可能会导致索赔项目的叠加、损失的重复计算，从而影响到合法债权的有序受偿。若再允许“社会组织”参加到公益诉讼中来，受偿顺序恐将更难捋顺。尽管很多学者建议由“检察机关”也享有环境民事公益诉讼，但基于上述理由，我国现行法律并没有赋予检察机关代表国家对污染海洋环境造成的损害提起公益诉讼的权利。《海洋资源与生态污染损害赔偿草案》第3条第2款规定明确将“社会组织”以及“不具有法定海洋环境监督管理权的机关”排除在公益诉权主体之外[25]，对此我们认为是符合现阶段实际情况的。

3、责任主体方面，呈现出“谁漏油、谁赔偿”原则的适度回归

船舶溢油污染损害赔偿案件多为因船舶碰撞导致油污损害，该类案件涉及船舶碰撞侵权与油污侵权的竞合，各地法院在归责原则的适用上仍不统一。是两船根据过错责任原则按比例承担责任或者连带责任，还是漏油船单独承担无过错责任后再向非漏油船按照碰撞比例追偿，抑或两船按无过错归责原则承担连带责任，司法实践中存在一定分歧。以过错责任原则来判定的案件，也有不同的判法。（1）两船碰撞导致的漏油，由双方船舶的所有人或者是经营人承担连带责任；（2）两船相撞，漏油的一方在碰撞事故中没有过失，由有过失的另一非漏油船承担全部责任；（3）两船相撞，按照碰撞案件的责任比例分配油污赔偿责任；（4）两船相撞，漏油船的船舶所有人、光船租赁人连带承担漏油船的碰撞比例责任，非漏油船的所有人和责任保险人连带承担非漏油船的碰撞比例责任；（5）单船漏油的情况下，由该船舶所有人或者经营人根据过失责任原则承担责任；（6）过错相抵[26]。

我们认为，按照“谁漏油、谁赔偿”的原则承担油污责任，在理论上和实践上得到了更多的认可。[27]主要基于如下理由：首先，从《油污司法解释》第3、第4条措辞来看[28]，遵循的是“谁漏油、谁负责”的原则。各漏油船舶所有人承担连带责任的前提在于无法分开各自造成的损害；能分清各自损害的，由各漏油船舶所有人分别承担责任；无论如何，船舶所有人承担责任的前提为其所属船舶系漏油船舶。此外，船舶互有过失碰撞引起油类泄漏造成油污损害的，受损害人可以请求泄漏油船舶所有人承担全部赔偿责任，换言之，未漏油船舶即便对碰撞过失承担100%责任，也免于承担油污责任；其次，之所以要求漏油方与非漏油方连带承担油污责任，系出于我国油污强制责任保险和基金制度之前尚未建立、受害方获偿能力相对薄弱的特殊考虑，为了避免漏油船舶无力赔偿而要求非漏油船方承担连带责任。现如今油污责任强制保险及基金制度均已施行，环境受损方获偿能力得到更有力的保障，故现阶段无必要实行连带责任，更何况最终承担责任范围的不确定性也会导致索赔处理机制过于冗长；再者，若按碰撞过失比例承担油污责任，既混淆了碰撞损害赔偿、油污损害赔偿的关系，又与无过错归责原则相悖，亦不可取。但唯有在适用《燃油公约》的情况下，油污责任与碰撞损害责任均在同一个海事赔偿责任限制基金中受偿，如果能适用侵权责任的有关法律规定，让非漏油船按照碰撞责任比例承担补充清偿责任，既不违反公约关于漏油船承担全部油污责任的规定，也对公约并不涉及的具有过错的非漏油承担相应的法律责任作出了补充，可能更有利于保护受损方的利益。这种判法尚无先例。

4、司法鉴定方面，人民法院依职权委托鉴定可行性存疑，即便可行也收效甚微

《环境民事公益诉讼司法解释》第14条第2款规定：“对于应当由原告承担举证责任且为维护社会公共利益所必要的专门性问题，人民法院可以委托具备资格的鉴定人进行鉴定。”船舶溢油民事公益诉讼中，因果关系及损失金额的认定均离不开独立、客观、中立的司法鉴定，船舶溢油污染海洋环境损害的司法鉴定往往发挥着至关重要的作用。然而我们认为，由人民法院依职权委托鉴定可行性存疑，即便可行也收效甚微，基于以下理由：

首先，在溢油事故发生之初，国家主管机关在组织力量进行应急清污的同时，往往会安排有资质的鉴定机构对溢油事故与污染结果的因果关系、受损范围以及生态资源损失金额等专门性问题予以鉴定，原告在诉至法院时一般会提交相应的鉴定报告。除非双方就各自提交的鉴定报告均存在极大争议而一致要求法院重新委托鉴定，由法院依职权委托鉴定显无必要；

其次，由法院委托鉴定并不能完全消除可能影响鉴定公正的客观因素，也并不意味着就一定能获得更为公正客观的鉴定结果。第一，尽管《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人登记管理办法》对司法鉴定机构和司法鉴定人的登记准入条件作出了明确规定，目前我国船舶溢油类事故的专门司法鉴定人的资质要求仍不甚明确，行业内公认的船舶溢油鉴定机构为数不多[29]，不少鉴定机构与海洋环境主管机关或多或少存在着业务上的联系，由法院委托鉴定也较难彻底打破这种紧密联系；第二，尽管我国的《海面溢油鉴定系统规范》于2008年4月1日起作为国家标准予以实施，但即便有了统一的鉴定标准，海洋环境鉴定的专业性极强，且环境本身所含有的动态、实时属性使其极易受时空因素影响，实践中由不同鉴定机构使用同一规范进行鉴定时，结果可能差别较大。由此，期望一份鉴定报告不经仔细推敲、核算即可予以直接采信终将成为美好理想，加强对鉴定事项的辨析、推论以及推算能力确系人民法院无法回避的、也是今后审判工作的重点。

再者，即便各方当事人一致要求法院重新鉴定，对溢油事故进行重新司法鉴定时往往会遭遇困难重重。一是行业内具有资质的鉴定机构只有为数不多的几家，有的省市甚至只有一到二家，若原被告双方各自委托一家进行了鉴定，则可能无法找到第三家能够重新做鉴定的机构；二是鉴定费用往往高昂，重新鉴定恐会徒增当事人的经济负担[30]；三是损害认定具有很强的时间性，溢油事故距离诉讼程序启动往往已超3、4年，若在溢油事故发生当时未对油污证据（如油样、受损养殖物）、修复措施证据（如对渔业增殖放流措施）等进行提存和保存，则在诉讼中由法院委托重新鉴定完全丧失了鉴定基础。

司法实践中，对当事人提交的鉴定报告感觉难以认可，又无法自行委托重新鉴定，法院往往面临两难境地。为此我们认为，有必要形成一套专门针对海洋环境司法鉴定的效力认定的审理规范，切实加强主审法官处理该类损害赔偿案件时对海洋环境科学所掌握的专门素养，同时适时引入专家陪审员等力量，以有效提高对司法鉴定的审查、认定能力。具体而言建议从如下方面着手：

一是在认定鉴定报告效力时，必须明确鉴定事项应限于需要运用科学技术或者专门知识进行鉴别、判断的专门性事实问题。若当事人一方仅根据鉴定机构就非专门性事实问题出具的意见，提出与对方当事人意见不同的事实主张，又没有提供有效证据予以印证的，人民法院对该事实主张应不予认定；

二是在两个以上具有鉴定资质的鉴定机构就同一专门性事实问题作出不同鉴定意见的，人民法院需要综合分析不同鉴定机构的鉴定程序、鉴定方法、鉴定依据、分析推断过程、鉴定人到庭接受质询的意见等情况，认定其证明力大小，并具体说明认定理由。

5、因同一污染事故提起的环境民事公益诉讼与私益诉讼应予合并审理，且私益诉讼原告受偿顺位并不优先于公益诉讼原告，无论是私益诉请还是公益诉请均只能在同一个责任限制基金内按比例受偿

《环境民事公益诉讼司法解释》第10条规定：“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，并公告案件受理情况。有权提起诉讼的其他机关和社会组织在公告之日起三十日内申请参加诉讼，经审查符合法定条件的，人民法院应当将其列为共同原告；逾期申请的，不予准许。公民、法人和其他组织以人身、财产受到损害为由申请参加诉讼的，告知其另行起诉。”第29条规定：“法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第一百一十九条的规定提起诉讼。”由此，环境民事公益诉讼和私益诉讼属于相互独立的诉，不能合并审理[31]。。《环境民事公益诉讼司法解释》第31条进一步规定了私益诉讼应优先于公益诉讼受偿的基本原则[32]。

而在海洋环境公益诉讼中，情况则大相径庭。首先，以非油轮燃油泄漏污染损害赔偿为例，根据我国法律规定，非油轮装载的燃油造成的油污损害赔偿请求，与同一事故引起的其他损害赔偿请求，共同享有同一海事赔偿责任限制基金。由此可见，非油轮装载的燃油造成的油污损害赔偿请求，既包含了针对具体的公民、法人或其他组织等个体的养殖、捕捞、旅游业等的损害，也包含了不针对个体的海洋资源与生态环境的损害，私益诉讼非但不能与公益诉讼分开审理、不能较公益诉讼优先受偿，两者还必须与“同一事故引起的其他损害赔偿请求”在同一海事赔偿责任限制基金内按比例受偿。其次，这也有可能随之带来私益诉讼与公益诉讼索赔主体缺位、求偿范围交叉等问题。例如，若公益诉讼提出在先，法院在进行审理时则要考虑是否应该追加其他受损害的个体为原告参加诉讼？法院又从何种途径能够了解是否存在潜在的私益诉讼的原告？又如，因同一溢油事故提起的公益诉讼与私益诉讼既在诉讼目的、诉讼请求上存在区别，又在审理对象、案件事实认定等方面存在紧密联系，若两者在求偿范围存在交叉，法院对此又如何处理等等。

再者，海洋环境污染公益债权属于限制性债权，若肇事船方依法申请责任限制并设立基金，无论其系单独设立海事赔偿责任限制基金，抑或根据《1992年民事责任公约议定书》之规定在责任限制基金之外另行设立专门的油污损害赔偿责任基金，均会导致“债权登记”、“确权诉讼”以及后续“基金分配”等一系列海事诉讼特别程序的启动，对此我国海诉法及相关司法解释均作出了较为完备的特别规定，显然不宜再适用一般民事公益诉讼的相关规定。

三、我院海洋环境民事公益诉讼司法实践

值得一提的是，在2013年新修订的民事诉讼法正式确立公益诉讼之前，我院已通过为数不多的司法实践，摸索出一套行之有效的海洋环境民事公益诉讼的实践经验，可谓走在了时代的前列。以原告中华人民共和国东海区渔政渔港监督管理局因“地中海克里斯提娜”轮与“华凌”轮碰撞致“华凌”轮燃油泄漏、就渔业生态资源损失起诉肇事船东、协会等船舶污染损害赔偿纠纷一案为例[33]，我院已确立了应对当事人自行达成的和解协议有无损害国家利益进行审慎审查的原则。该案中，原告诉请金额为人民币792余万元，而最终各方当事人和解金额为美元14余万元。面对两者如此悬殊之差额，合议庭当即对和解协议的内容进行了审慎审查。经了解，原告之所以最终愿意接受远低于诉请金额的和解金额，系基于多方面原因的考虑：既包括原告在申报债权方面存在诉讼上的疏漏、且其所提交的证明损失的证据十分欠缺，也存在起诉之初原告出于向被告大幅施压的目的而虚开了索赔金额等因素。经审查，法院在确认和解协议并不存在明显损害国家利益的情况的前提下，方准许了原告的撤诉申请。

随着航运、贸易的不断迅猛发展，船舶燃油泄漏事故层出不穷。以上海港发生的一起近十年来溢油量最大的溢油事故为例，“密斯姆” 轮与“竞帆1”轮因发生碰撞致“密斯姆”轮燃油泄漏污染海域。碰撞船舶各自向我院申请设立海事赔偿责任限制基金后，以中华人民共和国上海海事局为首的10余家单位分别就清污费用索赔、天然渔业资源损失索赔及旅游业损失索赔向我院申请了债权登记，并已提起总索赔额高达近1亿元人民币的确权诉讼，相关案件正在审理过程中。如何进一步规范船舶漏油致海洋资源与生态污染损害赔偿类案件的审理成为当务之急，为此，有必要从分析该类案件的基本情况入手，探讨其发展演变趋势，并在此基础上对海洋环境民事公益诉讼的未来予以展望。

（一）我院船舶溢油致海洋资源与生态污染损害赔偿案件基本情况

据统计，自建院以来，我院受理的船舶油污损害赔偿案件数量较少，近十年共受理船舶污染损害赔偿纠纷33件（其中个别案件以海难救助合同纠纷立案，实际案由为船舶油污损害赔偿纠纷）。该类案件均体现出当事人众多、索赔金额巨大、案件类型复杂，事实及损失认定困难等特点。

上述33件船舶污染损害赔偿纠纷案件主要分为两种类型：一类为从事清污作业的企业就清污损失提起的纠纷，诉讼请求为赔偿应急清理费用、防污监护费用等，这类案件共计26件。原告通常为溢油应急中心、船务公司等企业。另一类为海事局、渔政渔港监督管理局、环保局等行政管理机关代表国家就海洋生态环境损害赔偿提起的诉讼，诉讼请求包括赔偿国家环境资源损失、渔业资源损失及恢复费用等，个别案件还主张少量调查费用，这一类案件共计7件，已审结5件[34]，另2件尚在审理过程中[35]。

在新修订的民事诉讼法关于公益诉讼相关规定正式出台之前，我院已顺利处理了数起具有公益诉讼性质的船舶油污损害赔偿案件。该类案件在立案时案由均确定为“船舶污染损害责任纠纷”，目前我院亦不存在专门针对公益诉讼案件的单独案由[36]。上述已审结的5起公益诉讼案件中，从污染物来看，1起为船载有毒物质（苯乙烯）污染，4起为燃油舱内燃油污染；从污染发生原因来看，皆为船舶事故性溢油：其中，1起为船舶修理期间油污水泄漏，4起为因船舶碰撞事故导致燃油泄漏；从索赔主体来看，除最早受理的1起原告为渔民协会外，其余4起原告皆为国家渔政渔港监督局；从诉请主张来看，该5起案件的诉请主张皆为代表国家就渔业生态资源损失、恢复费用等向肇事船方等单位提起索赔。从结案方式来看，2起为调解结案，3起为原告申请撤诉结案：其中，5起案件中均为肇事船方享受责任限制或申请设立了责任限制基金。

（二）船舶溢油致海洋资源与生态污染损害赔偿案件演变分析

1、索赔主体日趋多样

就索赔主体而言，多为渔政渔港监督局代表国家就渔业资源损失向肇事船方索赔。可喜的是，近期我们发现，环境保护及市容卫生管理局亦作为《海洋环境保护法》授予法定诉权主体资格的“国务院环境保护主管部门”，代表国家向肇事船方索赔相关环境资源损失。尽管不同诉权主体就索赔项目及范围的交叉等问题仍有待梳理，今后我们仍希望看到更多的行政主管机关肩负起保护环境的法定职责而参与到公益诉讼中来。

2、索赔项目日趋宽泛

从索赔项目来看，除传统的渔业生态资源索赔外，近期越来越多的案件中，索赔项目呈现出宽泛化趋势。个别原告还主张因生态公园的植被、景观受到损害而使娱乐、文化功能受到损害等项目。《环境民事公益诉讼司法解释》第21条规定：“原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。”对于该类新型索赔项目如何定性、如何定损值得研究。

3、肇事船方的抗辩日趋理性

在新修订的民诉法正式确认公益诉讼之前，尽管《海洋环境保护法》对诉权主体做了明确规定，国家行政主管机关是否享有公益诉权一直被肇事船方所诟病。近期我们发现，在越来越多的案件中，肇事船方的抗辩不再拘泥于单纯地对诉权主体提出质疑，而是将更多地注意力放到对赔偿范围之确定、评估报告合理性以及损失金额的认定上来。对原告所提交的司法鉴定等证据，也从单纯地对鉴定者资者提出质疑，转变为从鉴定项目、定损过程的分析、比较、推导计算等更深层次地抗辩，总体而言肇事船方的抗辩日趋理性。

4、对损失和费用金额的举证和质证日趋精细

公益诉讼的关键在于损失和费用金额的认定问题，一直以来这也是原被告双方的争议焦点。以渔业资源损失及恢复费用的举证和质证为例，尽管目前尚无公认或统一的损失计算方法和标准，但从原告所提交的鉴定报告来看，呈现出内容日益翔实、数据采集过程更加透明、索赔事项对《油污司法解释》等法律法规所认可的赔偿范围的指向性更加明确等特点。而被告也会紧紧围绕《油污司法解释》等法律法规所认可的损害赔偿范围及具体项目，对原告举证的损失评估标准、计算周期、费用计算标准等多方面进行质证。概言之，原被告双方对损失和费用金额的举证和质证都日趋精细。

5、对参与人员的专业素养要求更高

案件审理过程中，数起案件均涉及司法鉴定人出庭就专门性问题作出说明、接受询问等，也显现出对该类诉讼参与人的专业素养要求越来越高。原因主要在于，因船舶溢油司法鉴定机构专业性强、同行竞争少，故存在同一鉴定人在不同案件中对不同溢油事故所做的评估鉴定报告被进行交叉比较等情况。例如，在崇明“9.22” JUBILEE GLORY轮长江口溢油事故一案中，肇事船方代理人对原告提交的损失评估鉴定报告的客观真实性提出质疑，理由为：该报告制作人曾参与制作“2006年4月22日韩国‘现代独立’轮浙江舟山附近溢油事故”的损害评估鉴定报告，但同样的评估人员却在本案中未遵照以往案件的评估方法和鉴定手段。由此可见，鉴定人在前、后不同时间段所做的司法鉴定，均需在数据收集、评估方法、鉴定手段、逻辑论证等方面保持高度一致的专业水准，对其专业素养显然提出了更高的要求。

6、对司法裁判统一性的要求日趋严格

船舶溢油损害赔偿案件往往索赔金额高昂、社会影响力巨大，这也对人民法院司法裁判保持统一性提出了更为严格的要求。我院司法实践中，曾出现肇事船方将天津海事法院审理的“塔斯曼海”轮溢油一案判决作为证据提交，将该轮泄漏的油品种类及吨数与我院受理的案件中的溢油种类、吨数作比较，以佐证塔案泄漏的油类污染更强，数量更多，故本案判决的损失金额不应超过塔案判决的损失金额。且不论该举证行为是否科学、恰当，这一现象已说明，因油污损害赔偿类案件始终缺乏统一赔偿标准，且计算方式过于复杂，各地法院裁判标准的确很难保持一致，故在作判决时更应慎重，需尽可能地避免因司法尺度不一而对法院公信力造成不利影响。

（三）海洋环境民事公益诉讼制度的未来展望

尽管海洋环境民事公益诉讼仍属新型的诉讼形态，不可否认的是，海洋环境民事公益诉讼制度已基本做到了“有法可依”，各地法院的司法实践也逐渐步入正轨。展望未来，相信随着法律法规的不管完善、海洋环境科学鉴定技术的不断进步，以及各地法院司法裁判尺度的不断统一，海洋环境民事公益诉讼发展前景必然美好。当然，挑战与机遇是始终是并存的。现阶段，仍有如下问题亟待解决：

1、在当前“多头治海”的行政管理体系下，如何正确理解、协调各项法律法规的适用问题

海洋环境民事公益诉讼兼具《海商法》的私法属性、公益诉讼的公共特性，当前最高人民法院就环境侵权、公益诉讼、船舶油污、海事赔偿责任限制均已出台了专门的司法解释，故在法律适用上难免发生多项司法解释同时适用的情况。这种现象在当前“多头治海”的行政管理体系下尤为突出，如何正视环境公益诉讼一般规定的指导意义，并在此基础上兼顾到海洋环境、特别是船舶溢油损害赔偿的特殊性问题，从而正确理解、协调各项规定的适用问题成为当务之急。

2、非油轮燃油泄漏所致清污费用债权性质认定问题

对于非油轮燃油泄漏所致清污费用究竟属于限制性债权，亦或为非限制性债权，司法实践中存在两种截然不同的态度。一种观点认为，非油轮燃油泄漏所致清污费用属《海商法》第207条规定的限制性债权，依法应在海事赔偿责任限制基金中予以分配，如青岛海事法院审理的“金盛轮”案。另一种观点认为，清污费用属于最高人民法院《关于审理海事赔偿责任限制相关纠纷案件的若干规定》（以下简称“《责任限制司法解释》”）第17条第1款、《油污司法解释》第20条中规定的费用，属于非限制性债权，责任方对其不得享有责任限制，如经广州海事法院一审、广东省高级人民法院二审、最高人民法院再审的“宙斯轮”案。的确，清污费用的定性问题将直接影响到其是否能够作为限制性债权参与基金分配，也直接影响到公益诉请能否在基金中全额受偿的问题。要避免目前司法裁判这一大相径庭的结果，就必须尽快界定《油污司法解释》第20条中“遇难船舶”、“使之无害措施”的理解问题。

3、海洋环境民事公益诉讼制度与船舶油污损害赔偿基金制度之衔接问题

具有中国特色的船舶油污损害赔偿基金（以下简称“基金”）制度已初步建成。该基金的中国特色主要体现在以下几个方面：首先，从性质上而言，基金为政府性基金，基金的征收、使用均纳入预算管理；其次，区别于国际油污损害赔偿基金，基金对燃油泄漏所致损害也予以赔付；且基金对单起事故的赔偿限额为人民币3000万元，远低于国际油污损害赔偿基金的限额；最后基金在损害赔偿范围、受偿顺位等方面也与国际油污基金存在一定区别。尽管截止目前基金尚未完成实际赔付，但今后要顺利完成赔付，需在如下方面处理好与法院诉讼程序的无缝衔接：一是关于基金赔付之启动，在船舶油污损害赔偿纠纷案件赔偿费用的具体执行过程中，若船舶所有人及其油污责任保险人或者财务保证人不能履行其部分或全部义务，法院应如何处理执行终结程序，以期与基金赔付的启动程序无缝衔接的问题；二是对于大型溢油事故，基金提前介入的可行性问题，以及基金提前介入是否可参照诉前调解程序等问题；三是对基金的理赔行为的定性问题，该行为是否构成具体行政行为，以及基金的复议、复核程序应如何设置等问题。