上世纪九十年代，在铁路货运还占据货运市场份额的30%甚至更早——超过50%的“铁老大”时代，不仅仅铁路货运线路及运能受到政府和市场追捧，大中型城市中的铁路货运场站在当时也得到了铁、地两方面的重视和大力发展。当时每个城市基本上都在城市周边甚至城市中心设立了铁路货运场站，从而形成了覆盖全国范围的铁路货运场站网络。
时移势易，随着全国公路网的完善、高速公路的快速兴起和普及，以及随之而来的公路货运市场的迅猛发展，加之更适应市场机制的空运、水运等其他交通运输方式的不断完善，以计划性为主的铁路货运市场急剧下滑，整体占比已经不足15%。原铁道部也顺势从控制成本角度出发，取消了许多间距短、规模小的铁路货站，拓展货运服务功能，全路货运营运站缩减为2500个左右。而后，又陆续推出了行包行邮基地、商品车物流基地、专办站、战略装车点、集装箱中心站和集装箱专办站等策略，许多规模较小的既有传统铁路货场开始闲置，而规模较大的铁路货场则逐步演变为铁路物流中心，由此形成包括全路33个一级、175个二级和330个三级铁路物流中心的铁路货运场站网络布局。
与此同时，由于近二十年来城市化进程加速，许多当时位于城市周边郊外的铁路货场目前多数已经成为城市中心区或核心区，铁路货场周边也已经变成商业区、住宅区或办公区，货场周边道路则多数完全演变成为服务市民出行的城市街道。
这些位于城区的传统铁路货场服务功能单一，基本上还是以货运业务为主，很少有仓储、配送和加工等物流中心服务功能。特别是由于场站面积小，使得站台、仓库、堆场和雨棚都较为窄小，装卸线短、站台能力不足，停车场容量极小。货场装卸、仓配等设备原始且单一，以吊机、叉车等装卸搬运为主，自动化装备匮乏，信息化手段不强。
然而，随着中国经济长期高速发展，大面积雾霾等环保问题和大城市交通拥堵问题凸显，已经严重影响到人民身体健康和美好生活需要。特别是近年来全球经济全行业结构性过剩及中国经济步入新常态，供给侧结构性改革及产业结构性调整，使得大气污染综合治理和物流业降本增效成为当下经济发展的最中心问题，加之城市内部交通拥堵已成顽疾，北京已被迫开始非首都功能纾解。
铁路货运以其规模化、网络化、标准化、全天候和绿色环保等特征重新进入政策决策者视野。随着高铁已成为中国具有全球比较优势的产业名片，使得“资本+科技”突破传统体制机制限制、实现交通运输服务业跨越式发展的模式成为可能，在《中长期铁路网规划》中，远期铁路网规模达到20万公里，并形成覆盖全国县域的“无缝化”衔接综合货运枢纽，更加剧了国家发展目标中对于铁路货运的倚重。
2017年2月，生态环境部联合三部委及北京、天津等“2+26”城市发布了《京津冀及周边地区2017年大气污染防治工作方案》，同年4月底，天津市全面禁止煤炭在天津港进行公路货车集疏港，9月底开始在河北省及环渤海所有港口禁止煤炭使用公路货运集疏港，到11月，“蓝天保卫战”扩展至8省市34城市。2018年环保政策进一步严格，刚刚成立的中央财经委员会第一次会议就明确提出调整运输结构，增加铁路运量，降低公路运量，并责成交通运输部联同各相关部委进行运输结构调整的具体落实。
在运输结构调整目标中，提出今年9月底以京津冀及周边地区、长三角地区及汾渭平原等区域为重点，均需停止煤炭的公路货运集疏港，到2019年9月则全面禁止环渤海到长三角各港口煤炭、焦炭和矿石等大宗货物公路货运集疏港，“公转铁”的运输结构性变革已经不可逆转。尽管也从物流业降本增效的角度提出了“宜铁则铁、宜公则公”的调整原则，但是从规范运输市场竞争环境出发，且在“蓝天保卫战”的大背景下，对铁路货运的优先投入也已经成为近中期政府的主要目标。
在煤炭等大宗货运转向“公转铁”基础上，白货、冷链、特货和快递等类运输也在寻找“公转铁”的突破口。北京铁路局集团公司(以下简称北京局)就针对北京市政府需要提出了“外集内配”绿色铁路货运规划，以实现用铁路货运替代公路货运的方式最大程度解决北京消费保障物流需要。
6月12日，北京局旗下物流旗舰——京铁物流公司将首趟“公转铁”进京建筑材料从唐山市滦县开行到北京大红门货运中心。从运距、成本和效率等传统决策要素来看，这趟专列与公路货运相比的所有核算都不能占优;但站在“蓝天保卫战”和运输结构调整综合治理环保和城市道路的角度，这类专列则成为未来地方政府和铁路选择的必然。
按照北京局副总经理荆世明和京铁物流总经理金伟的思路，这趟“公转铁”绿色专列每天开行10列3万吨，将每天减少1000辆大型货车进京，碳排放较公路货运减少80%。更引人注目的是，这类“公转铁”绿色专列也将扩展成为快消品、粮油等保障北京民生物资进京运输专列和北京制造的商品整车等出京运输专列。
在以“公转铁”为核心的运输结构调整规划中，大型企业及公共物流园区都将规划建设或改造铁路专用线，以最大限度、最高效率地提升铁路货运的市场竞争力。在政策红利、外部资本和运输市场的推动下，覆盖八省市连通企业与运输通道的铁路运输网络已指日可待。
然而，铁路运输网络的节点——铁路货运站场能力的提升却会受到极大的约束，尤其是受到城区内既有货场周边的城市规划的束缚。以北京局成功运行的首趟“公转铁”绿色建材专列来讲，一旦提升运力，而北京五环内仅有大红门、百子湾、丰台西和西黄村四个既有货场，货场总面积仅有35.21万平方米，既有货场很难支撑如此大规模的货运及周转，同时也会造成铁路货场周边道路产生新的“肠梗堵”。
目前北京市铁路货运占比仅不到3%，按照铁路提高运能规划，在现有条件下也仅仅能提升一倍，即不到6%。这种增长对于“公转铁”运输结构调整是杯水车薪，而提升铁路运能的关键，不在于铁路内部通过资本和技术快速提升的路网线路运力，关键在于，铁路无法掌控的铁路货场仓配能力的提升，还有更无法掌控的铁路货场周边的城市整体规划。
笔者在过往文章中多次提出，铁路货运应立足规划“商贸+轨道+仓配”，将铁路货场及其周边的综合商贸运输即道路资源进行顶层规划，将周边道路负荷的非常态转变为常态，而这种“商贸+轨道+仓配”模式的落地实施只能靠地方政府主导、铁路部门配合才有可能达成。
在新的政策和市场需求下，城区内铁路货场升级需要会更加迫切，但铁路货场达到升级目标则需要地方政府的城市空间再规划。
(刘大成 作者系清华大学互联网产业研究院副院长)